加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，以及建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制依然是關(guān)鍵。

今年是“十四五”收官之年，“十四五”規(guī)劃提出建立健全規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制，其中，規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制是焦點(diǎn)之一。

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，“十三五”期末即截至2020年底地方政府債務(wù)（下稱“地方債”）余額約為25.7萬億元，而“十四五”期間這一數(shù)字快速增長，截至2025年5月底約51.3萬億元，這較2020年底地方政府債務(wù)余額增長了一倍。目前地方債余額控制在限額（57.9萬億元）之內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)總體安全可控。

多位地方債專家告訴筆者，“十四五”時(shí)期地方債規(guī)模大幅增加，一方面是為應(yīng)對疫情等沖擊，地方政府加大舉債將資金投向重大項(xiàng)目建設(shè)，從而推動“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長，發(fā)揮債券資金促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的積極作用。另一方面，為了防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，“十四五”時(shí)期發(fā)行了大規(guī)模政府債券置換隱性債務(wù)，緩釋地方當(dāng)期化債壓力、減少利息支出，使得地方政府隱性債務(wù)、法定債務(wù)“雙軌”管理轉(zhuǎn)向全部債務(wù)規(guī)范透明管理。

“十四五”時(shí)期地方債務(wù)規(guī)模較“十三五”時(shí)期翻倍，在地方財(cái)政收入增長和經(jīng)濟(jì)增長承壓之下，“十五五”時(shí)期地方舉債規(guī)模如何適配備受關(guān)注。

展望“十五五”，專家們認(rèn)為，加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，以及建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制依然是關(guān)鍵，這將使得地方政府債券資金在促發(fā)展和防風(fēng)險(xiǎn)中尋求平衡。

地方舉債大開前門、嚴(yán)堵后門

為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中國在2014年修訂預(yù)算法時(shí)，明確了地方政府融資“開前門、堵后門”思路，即打開地方政府通過發(fā)行地方政府債券來融資的“前門”同時(shí)，剝離地方政府融資平臺公司“政府融資職能”，不允許地方違法違規(guī)融資。

在規(guī)范地方政府融資機(jī)制方面，無疑是在“十四五”時(shí)期取得的關(guān)鍵性突破。

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，“十三五”時(shí)期（2016年~2020年）新增地方政府債務(wù)余額合計(jì)約 9.7萬億元，而“十四五”時(shí)期的4年5個(gè)月（2021年~2025年5月）時(shí)間里，新增地方政府債務(wù)余額約25.6萬億元，已是“十三五”時(shí)期新增債務(wù)余額的2.6倍多。

不難發(fā)現(xiàn)，地方政府規(guī)范融資的“前門”大開。為何“十四五”時(shí)期地方政府大規(guī)模發(fā)行政府債券，債務(wù)余額大增？

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴筆者，“十四五”期間地方政府債務(wù)規(guī)模上升較快，主要源于三方面：一是“十四五”期間面臨疫情沖擊、人口老齡化少子化影響和房地產(chǎn)調(diào)整轉(zhuǎn)型等宏觀重大變化，需要財(cái)政更大力度予以對沖不確定性，這是財(cái)政在發(fā)揮國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的作用；二是從債務(wù)和投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向科技創(chuàng)新和消費(fèi)驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式仍在轉(zhuǎn)型的道路上，發(fā)展模式導(dǎo)致階段性債務(wù)增加；三是我國積極推進(jìn)防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推動了隱性債務(wù)顯性化，自然體現(xiàn)在法定債務(wù)規(guī)模上的數(shù)字就提高了，這個(gè)舉措降低了風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)達(dá)證券常務(wù)副總經(jīng)理胡恒松博士告訴筆者，“十四五”時(shí)期地方債余額快速增長，主要是由于地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模大幅攀升所致。一方面，近些年經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，專項(xiàng)債成為地方政府穩(wěn)投資、促增長的關(guān)鍵工具，地方政府通過擴(kuò)大專項(xiàng)債發(fā)行來支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性住房等領(lǐng)域。

為了打開地方政府規(guī)范融資大門，財(cái)政部2015年首次允許地方發(fā)行專項(xiàng)債券，即專項(xiàng)債券項(xiàng)目的收益要能夠償還本金利息，償債資金來源于項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入等。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，“十三五”時(shí)期新增專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)?？焖僭鲩L，2019年新增專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模已經(jīng)從2015年的不足千億增至約2.2萬億元。而2020年疫情沖擊之下，“十四五”時(shí)期每年發(fā)行的新增專項(xiàng)債規(guī)模在4萬億元左右，其中2025年預(yù)計(jì)發(fā)行4.4萬億元。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴筆者，“十四五”時(shí)期地方政府債務(wù)余額快速增長，主要是面對疫情沖擊，通過擴(kuò)大地方政府投資力度來對沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，維持社會穩(wěn)定。

胡恒松表示，為化解存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，“十四五”時(shí)期特殊再融資債券重啟發(fā)行，去年中央實(shí)施總額12萬億元一攬子化債政策，通過發(fā)行專項(xiàng)債券置換隱性債務(wù)，將原本在監(jiān)管體系之外的隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為透明度更高、管理更規(guī)范的顯性債務(wù)，這一過程直接導(dǎo)致“十四五”時(shí)期地方政府顯性債務(wù)余額大幅上升。

根據(jù)多家券商機(jī)構(gòu)及財(cái)政部公開披露數(shù)據(jù)，“十四五”時(shí)期地方政府預(yù)估發(fā)行超7萬億元政府債券置換存量隱性債務(wù)。

“十四五”時(shí)期中央推出一攬子化債政策緩釋了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在化解存量隱性債務(wù)的同時(shí)，中央三令五申嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)，防止“一邊化債、一邊新增”，嚴(yán)堵地方違規(guī)舉債融資“后門”。

羅志恒表示，“十四五”時(shí)期化債成效明顯。隱性債務(wù)顯性化進(jìn)程加快，隱性債務(wù)余額大幅壓降。地方通過利率更低的地方政府債券置換存量隱性債務(wù)，實(shí)現(xiàn)“高息債務(wù)低息化”，極大地減輕了地方利息壓力。地方政府融資平臺公司加速剝離政府融資職能，僅2024年全國“退平臺”數(shù)量近7000家。融資平臺非標(biāo)債務(wù)占比持續(xù)壓降，債務(wù)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。另外化債推進(jìn)下，地方加快加力推進(jìn)清理拖欠企業(yè)賬款工作，緩解了企業(yè)現(xiàn)金流壓力，激發(fā)企業(yè)主體活力。

“近年地方建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測取得成效。全口徑債務(wù)管理更加公開透明，有利于監(jiān)管部門實(shí)時(shí)準(zhǔn)確地掌握地方債務(wù)數(shù)據(jù)、評估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并采取精準(zhǔn)舉措，也有利于遏制化債不實(shí)和新增隱性債務(wù)。”羅志恒說。

除了“十四五”時(shí)期在地方化債方面取得重大突破外，中國在健全規(guī)范地方政府融資機(jī)制方面也取得階段性進(jìn)展。

羅志恒表示，比如，地方債務(wù)管理框架更加精細(xì)化，專項(xiàng)債實(shí)施穿透式監(jiān)管、動態(tài)調(diào)整投向領(lǐng)域，并擴(kuò)大資本金使用范圍，提高了資金使用效率。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系逐步完善，通過全口徑債務(wù)監(jiān)測、高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)名單動態(tài)管理等措施，增強(qiáng)了債務(wù)透明度與可控性。

盡管“十四五”時(shí)期地方債余額快速攀升，但財(cái)政部多次表態(tài)，目前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

胡恒松表示，當(dāng)前，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對較低，處于可控范圍。盡管債務(wù)余額的增幅較為顯著，但由于整體債務(wù)成本偏低，且大部分債務(wù)年限均在10年、15年以上，對于地方政府的債務(wù)壓力在短期內(nèi)不會很大。同時(shí)，在當(dāng)前12萬億化債政策的支持下，地方債務(wù)的結(jié)構(gòu)得到了明顯改善，有效降低了短期償債壓力。

“十五五”應(yīng)關(guān)注哪些重點(diǎn)

羅志恒認(rèn)為，“十四五”時(shí)期在健全規(guī)范地方政府融資體制方面取得階段性進(jìn)展，但依然存在短板。比如，部分地方專項(xiàng)債項(xiàng)目收益測算虛高、隱性債務(wù)變相新增等現(xiàn)象尚未根除，這反映出“借、用、管、還”全鏈條管理仍需加強(qiáng)?？傮w看，舉債融資機(jī)制已從“規(guī)?？刂啤边~向“質(zhì)量管控”，需在“十五五”時(shí)期進(jìn)一步健全項(xiàng)目全生命周期績效評價(jià)體系，真正實(shí)現(xiàn)“舉債必問效、無效必問責(zé)”的硬約束。

在羅志恒看來，“十五五”時(shí)期地方債管理將面臨深刻轉(zhuǎn)型，其中需要著力解決的一大核心矛盾，是債務(wù)可持續(xù)性與財(cái)政空間的平衡問題。隨著地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，付息支出占財(cái)政支出的比重上升，部分中西部地區(qū)存在付息支出影響民生支出的情況，亟需建立債務(wù)規(guī)模與財(cái)政可持續(xù)性相匹配的動態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。

溫來成認(rèn)為，在管控好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，“十五五”時(shí)期仍要高效利用債務(wù)資金來促發(fā)展。另外，也要吸取一些高負(fù)債國家經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使得政府舉債規(guī)模在財(cái)政和經(jīng)濟(jì)之間實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，走可持續(xù)發(fā)展道路。

盡管隱性債務(wù)面臨持續(xù)高壓監(jiān)管態(tài)勢，但仍有一些地方違規(guī)舉債形成新增隱性債務(wù)。

比如，近期審計(jì)署公開披露，在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，重點(diǎn)審計(jì)的9省2023年3月以來，仍存在違規(guī)新增隱性債務(wù)的行為，主要用于政府投資、償還債務(wù)、補(bǔ)充財(cái)力等。5個(gè)地區(qū)指定國企墊資建設(shè)、承諾由財(cái)政資金償還等，新增政府隱性債務(wù)59.09億元。11 個(gè)地區(qū)15戶融資平臺新增隱性債務(wù)1.5億元。

“隱性債務(wù)新增的體制機(jī)制誘因尚未根除。在‘?dāng)U投資穩(wěn)增長’壓力以及土地出讓收入下行的背景下，部分地區(qū)仍可能通過新設(shè)平臺、政府購買服務(wù)、PPP異化等新變相舉債?！绷_志恒說。

胡恒松表示，盡管部分地區(qū)存在通過監(jiān)管外方式新增隱性債務(wù)的情況，但從規(guī)?？矗形磳φw隱債化解工作形成實(shí)質(zhì)性影響。雖然此類問題僅是局部區(qū)域的個(gè)別行為，但仍然需要高度重視，在財(cái)政收入增長放緩的大背景下，部分地方政府及國有企業(yè)，仍然有一定的負(fù)債沖動。

他認(rèn)為，從健全防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制出發(fā)，核心仍需從供需兩端從嚴(yán)把控。需求端應(yīng)持續(xù)規(guī)范地方政府和城投公司舉債條件，壓縮違規(guī)融資空間；供給端需強(qiáng)化對銀行等金融機(jī)構(gòu)資金流向的清查，嚴(yán)防資金違規(guī)流入政府隱性債務(wù)領(lǐng)域。

羅志恒表示，當(dāng)前城投公司市場化轉(zhuǎn)型面臨“形轉(zhuǎn)神不轉(zhuǎn)”困境。當(dāng)前城投公司“退平臺”更多是為了完成政策要求，大多數(shù)平臺公司尚未完成實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)型，部分城投企業(yè)轉(zhuǎn)型條件尚不成熟，需通過混合所有制改革、特許經(jīng)營權(quán)授予等方式增強(qiáng)造血能力。

“建議加快推動城投融資平臺向國有投資運(yùn)營公司轉(zhuǎn)型，通過引入社會資本、優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)等方式，提升運(yùn)營效率和服務(wù)水平。對于轉(zhuǎn)型中的城投公司，要加強(qiáng)對融資平臺公司債務(wù)的綜合治理，核心是要?jiǎng)冸x其政府融資職能，整合經(jīng)營性資產(chǎn)，推動城投融資平臺公司轉(zhuǎn)型為經(jīng)營性國有企業(yè)，逐步成為不依賴政府信用、財(cái)務(wù)自主可持續(xù)的市場化企業(yè)。對于轉(zhuǎn)型完成后的城投公司，要?jiǎng)澢迤髽I(yè)與政府的界限，厘清債權(quán)債務(wù)，項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、投融資由企業(yè)自主決策?！绷_志恒說。

胡恒松認(rèn)為，“十五五”時(shí)期，地方債務(wù)存量化解問題仍應(yīng)作為重中之重。2020年地方債放量時(shí)發(fā)行的十年期、十五年期債券已進(jìn)入本金償還期，整個(gè)“十五五”時(shí)期每年均需要償還一定數(shù)額的本金，對地方政府構(gòu)成了不小壓力。

“債務(wù)化解方式仍有待進(jìn)一步豐富，當(dāng)前主要依賴發(fā)行再融資債券兌付到期本金，通過延長還款年限緩解壓力，且無剛性兌付要求。這種方式雖能解決短期問題，但長遠(yuǎn)來看會導(dǎo)致整體債務(wù)規(guī)模只增不減。建議在部分區(qū)域開展試點(diǎn)，探索提前清償債券路徑，以此將區(qū)域債券額度穩(wěn)定在合理區(qū)間，從源頭上遏制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積。”胡恒松說。

去年8月，中央財(cái)辦分管日常工作的副主任韓文秀發(fā)表《深化財(cái)稅體制改革》一文，解讀黨的二十屆三中全會財(cái)稅改革相關(guān)部署。他表示，健全政府債務(wù)管理體系。按照統(tǒng)籌發(fā)展和安全要求，完善政府債務(wù)管理制度，更好發(fā)揮債券資金促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的積極作用。其中四大重要核心任務(wù)分別是加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制；建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制；加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券管理；加快地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型。（來源：第一財(cái)經(jīng)  陳益刊 ）