中央要求謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，一大重點(diǎn)是健全現(xiàn)代預(yù)算制度，而這方面有了一個(gè)大動作。

近日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的意見》（下稱《意見》），對這個(gè)涉及5000多億元的重要國家賬本實(shí)施改革，在收入端擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施范圍，健全收益上交機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)應(yīng)納盡納，并及時(shí)足額繳納收益。在支出端，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化資本金注入，支持國有資本和國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，提升企業(yè)核心競爭力，提升資金使用效率。

多位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)，此次《意見》對國有資本經(jīng)營預(yù)算一系列改革舉措，有利于做大國有資本經(jīng)營收入規(guī)模，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)以推進(jìn)國企聚焦重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，更好地發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的重要調(diào)控作用。

預(yù)算覆蓋擴(kuò)圍，國企應(yīng)納盡納

中國各級政府預(yù)算有“四本賬”，分別是一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。其中，國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益并對所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，全國國有資本經(jīng)營預(yù)算2022年收入規(guī)模約5689億元，2023年預(yù)計(jì)收入為5358億元。這也是“四本賬”中收入規(guī)模最小的賬本，但由于它涉及國有資產(chǎn)管理，事關(guān)國有經(jīng)濟(jì)布局及宏觀調(diào)控，因此備受關(guān)注。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第筆者，國有資本經(jīng)營預(yù)算建立以來，支持了國企改革發(fā)展，同時(shí)部分資金調(diào)入了一般公共預(yù)算實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資源的統(tǒng)籌分配。但是，國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模太小，還有部分未納入預(yù)算范圍，這不利于發(fā)揮國有資本對國家財(cái)力的支撐保障作用，也不利于支持國有企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

“這次《意見》進(jìn)一步完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，其中一大亮點(diǎn)是擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施范圍，應(yīng)納盡納，事實(shí)上這也是建立全面規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算制度的要求，所有政府收入（稅收、產(chǎn)權(quán)收入）都應(yīng)該納入監(jiān)督和管理范圍?！绷_志恒說。

根據(jù)《意見》，政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)（部門）等履行出資人職責(zé)的企業(yè)（即一級企業(yè)），應(yīng)按規(guī)定上交國有資本收益，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。國有資本收益包括國有獨(dú)資企業(yè)和國有獨(dú)資公司應(yīng)交利潤、國有控股和參股企業(yè)國有股股息紅利、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、企業(yè)清算收入等。加快推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所辦一級企業(yè)按規(guī)定上交國有資本收益。

一些國有企業(yè)未被納入國有資本經(jīng)營預(yù)算是一個(gè)老問題。

審計(jì)署2021年6月公開的《國務(wù)院關(guān)于2020年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》（下稱《審計(jì)報(bào)告》）指出，國有資本經(jīng)營預(yù)算覆蓋面仍不完整。至2020年底，有62個(gè)部門所屬的1257家企業(yè)（資產(chǎn)總額4793億元）未納入。中國印鈔造幣總公司等11家金融企業(yè)依托行政權(quán)力、國有資產(chǎn)資源取得的收入（2020年凈利潤131.66億元）尚未納入預(yù)算管理。

一些地方審計(jì)也發(fā)現(xiàn)類似問題。比如，此前浙江審計(jì)廳發(fā)現(xiàn)7家國有企業(yè)應(yīng)納入未納入國有資本經(jīng)營預(yù)算管理等。

除了一些國企未納入國有資本經(jīng)營預(yù)算管理，一些納入的企業(yè)未按比例及時(shí)足額上交收益也是一個(gè)常見的問題。比如，上述《審計(jì)報(bào)告》就指出一些國企上交比例不達(dá)標(biāo)，2家中央金融企業(yè)上交國有資本經(jīng)營收益比例偏低。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄧淑蓮告訴筆者，這次《意見》一大亮點(diǎn)，是健全和優(yōu)化國企收益上交機(jī)制，拓展上交收益范圍，提高國企收益全民共享性。

《意見》要求，國有獨(dú)資企業(yè)和國有獨(dú)資公司以年度歸屬于母公司所有者的凈利潤為基礎(chǔ)，依法扣除以前年度未彌補(bǔ)虧損、提取的法定公積金等后，按一定比例計(jì)算上交收益。國有控股、參股企業(yè)按照市場化、法治化原則建立健全分紅機(jī)制。國有控股、參股企業(yè)利潤分配原則上不低于同類國有獨(dú)資企業(yè)和國有獨(dú)資公司收益上交水平。

早些年中國適當(dāng)提高了企業(yè)國有資本收益上交比例。2014年財(cái)政部將央企國有獨(dú)資企業(yè)應(yīng)交利潤收取比例在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高5個(gè)百分點(diǎn)。具體來看，五類企業(yè)上交比例從25%到0不等。如第一類企業(yè)中國煙草上交比例為25%，第二類企業(yè)中石油等企業(yè)上交比例為20%。不過近些年國務(wù)院要求合理確定國有資本收益上交比例。

國有資本經(jīng)營預(yù)算資金主要還是投向了國有企業(yè)，比如解決國企歷史遺留問題及改革成本支出、向國有企業(yè)注入資本金、發(fā)放國有企業(yè)政策性補(bǔ)貼等。但為了實(shí)現(xiàn)全民共享，國有資本經(jīng)營預(yù)算會安排部分資金調(diào)入一般公共預(yù)算比例也在逐步提高，2020年中央要求這一比例提升至30%，統(tǒng)籌用于保障和改善民生。

支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升資金效能

近些年國企改革一大重點(diǎn)是優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)，國有經(jīng)濟(jì)布局聚焦在關(guān)系國計(jì)民生的公共服務(wù)、應(yīng)急能力、公益性領(lǐng)域等集中，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中。而此次《意見》，通過優(yōu)化國有資本經(jīng)營預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)支出管理，提升預(yù)算績效管理，來助推國有資本和國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，提升企業(yè)核心競爭力。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)預(yù)算管理研究所所長李燕告訴筆者，《意見》在提升國有資本經(jīng)營預(yù)算資金效能上，強(qiáng)調(diào)了推進(jìn)預(yù)算績效管理，將國有資本經(jīng)營預(yù)算支出納入績效管理，建立對重大支出政策的事前績效評估機(jī)制，強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，做好績效運(yùn)行監(jiān)控，加強(qiáng)績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用，推動預(yù)算與全過程績效管理的深度融合。

《意見》還提出，探索開展國有資本經(jīng)營預(yù)算整體績效評價(jià)，具備條件的地區(qū)要開展整體績效評價(jià)試點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注落實(shí)國家戰(zhàn)略情況、支出結(jié)構(gòu)、政策效果等，全面提升政策效能和資金效益。

“這次《意見》的另一大亮點(diǎn)，也是強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國有資本經(jīng)營預(yù)算支出績效管理，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和實(shí)施績效評價(jià)與結(jié)果應(yīng)用，這也是財(cái)政緊平衡形勢下對所有預(yù)算的要求。另外《意見》更加凸顯預(yù)算推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大的功能目標(biāo)，資本金注入渠道將更加暢通?！绷_志恒說。

此次《意見》要求強(qiáng)化支持國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的資本金注入，推動解決國有企業(yè)發(fā)展中的體制機(jī)制性問題，促進(jìn)更好發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略支撐作用。

根據(jù)2023年中央財(cái)政預(yù)算，2022年中央本級國有資本經(jīng)營支出約1710億元，其中國有企業(yè)資本金注入支出規(guī)模最大，約883億元，其中投向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出最大，約377億元。

羅志恒認(rèn)為，在復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境下，中國需要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，支持國有資本做優(yōu)做強(qiáng)做大十分有必要，比如疫情期間我們可以看到國有資本發(fā)揮了重要作用。而未來需要通過國有資本經(jīng)營預(yù)算去更好發(fā)揮調(diào)控國有資本布局作用，比如對關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域國企增加資本金注入等。

鄧淑蓮認(rèn)為，此次《意見》加強(qiáng)了國有資本經(jīng)營預(yù)算管理。未來還要進(jìn)一步推進(jìn)國有資本經(jīng)營預(yù)算公開透明程度，更好地接受社會監(jiān)督。

《意見》要求，提交本級人大審查的國有資本經(jīng)營預(yù)算草案中，收入預(yù)算應(yīng)按行業(yè)或企業(yè)編列，并說明企業(yè)上年總體經(jīng)營財(cái)務(wù)狀況；支出預(yù)算應(yīng)按使用方向和用途編列，并說明項(xiàng)目安排的依據(jù)和績效目標(biāo)。主動接受人大和審計(jì)監(jiān)督。

2023年10月份公開的《國務(wù)院關(guān)于2022年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2022年，全國國有企業(yè)資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）總額339.5萬億元、負(fù)債總額218.6萬億元、國有資本權(quán)益94.7萬億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率64.4%。2022年全國國有金融資本權(quán)益27.6萬億元，金融企業(yè)資產(chǎn)總額400.9萬億元、負(fù)債總額358.2萬億元。

李燕表示，此次《意見》將以往有關(guān)國有資本經(jīng)營預(yù)算的法律法規(guī)及相關(guān)制度文件相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化和規(guī)范，使我國的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度更加全面系統(tǒng)可操作，以更好地發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算的功能作用。（來源：第一財(cái)經(jīng)）